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“大总管”频繁更迭,美国“决策中枢”要塌?

孙成昊 | 中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员

发布日期:2019-09-16

无论是谁炒了谁,博尔顿的离去都证明当前白宫的决策中枢——国家安全委员会已经陷入严重危机。

当地时间9月10日,特朗普突然在推特发文宣布解雇了总统国家安全事务助理(又称国家安全顾问)博尔顿,引发外界高度关注。

有意思的是,博尔顿坚称是自己主动提出辞呈,而非被炒了鱿鱼。

无论是谁炒了谁,博尔顿的离去都证明当前白宫的决策中枢——国家安全委员会已经陷入严重危机。博尔顿离职后,特朗普核心决策团队还将迎来更为艰巨的挑战。

博尔顿

一、耿直boy出局,皆因惹怒总统?

尽管博尔顿和特朗普的龃龉早已有迹可循,但特朗普的宣布还是有些突然而至。至少从此前公开发布的信息看,白宫在10日当天下午1:30原本还安排了博尔顿与国务卿蓬佩奥、财政部长姆努钦共同出席一场关于恐怖主义的新闻发布会。特朗普发了一通推文后,下午的发布会上就只剩下了蓬佩奥和姆努钦。

纵观历史上较为成功的国家安全顾问,大多符合三条标准:

第一,与总统保持密切关系;

第二,与白宫同僚保持密切关系;

第三,如果做不到第二点,那必须做到第一点。

历史上的标杆性人物是老布什任内的国家安全顾问斯考克罗夫特,其既能与总统保持亲密关系,又能与同僚相安无事、互相扶持。以强硬保守派著称的博尔顿注定要出局,是因为他与特朗普在外交政策上的分歧几乎俯拾即是。而耿直的博尔顿又缺乏蓬佩奥的圆滑,以致最终惹怒总统。

 斯考克罗夫特

从思想根源上看,虽然特朗普与博尔顿都属于传统保守派,都对全球主义、多边主义嗤之以鼻,但在具体问题的目标上却南辕北辙。

特朗普追求实用主义,讲求“以实力求和平”,要有硬实力,但最终追求的是“不战而屈人之兵”。因此。即使面对“无人机事件”,特朗普也在最后时刻撤回军事打击伊朗的命令。

博尔顿则不然,讲求的是“以实力求战争、求颠覆”。在针对朝鲜、伊朗、委内瑞拉等问题时意识形态色彩浓烈,认为不达到“政权更迭”的目的就不能罢休,不愿采取身段更为柔软的手法和策略。

最终击垮博尔顿的是近期未能成行的“戴维营会晤”。特朗普和国务卿蓬佩奥力推在戴维营与塔利班及阿富汗政府领导人秘密会晤,谋求与塔利班达成一项协议,确保美军逐步撤出阿富汗。然而,博尔顿强烈反对,认为美国不能全部撤出,甚至不惜为此与特朗普大吵一架。

遗憾的是,除了与总统关系不够和睦,博尔顿还惹恼了白宫其他同僚,包括国务卿蓬佩奥。二者矛盾除了在于政策分歧外,还体现在行事作风迥然不同。蓬佩奥更担心博尔顿逾越国家安全顾问的职务,干涉国务卿的外交职责。

因此,在特朗普怀疑博尔顿怀有二心之时,蓬佩奥等人也不会帮博尔顿说话,反而选择“落井下石”,暗示总统博尔顿的所作所为让外界觉得白宫内部出现分裂,导致民众质疑总统的执政能力。对于已经着眼2020年大选的特朗普来说,博尔顿是非走不可了。

蓬佩奥

二、决策中枢坍塌?国安会惨遭边缘化

特朗普执政以来,由于总统不够重视美国国家安全委员会机制,国安会本身已经面临自1947年成立以来的巨大危机。在第二任国家安全顾问麦克马斯特的努力下,国安会一度走向正轨。然而,特朗普的疏忽和博尔顿的野心让国安会的组织力、协调力、决策力再次遭到削弱,在决策体系中地位继续下滑。

从人事上看,国家安全顾问频频更换,国安会政策延续性屡遭打断。

特朗普任内,弗林、麦克马斯特、博尔顿先后担任国家安全顾问,国安会“大总管”频繁更迭,次数超越美国历届政府,严重影响国安会政策的连续性和决策的效率。而且,每当新一位国家安全顾问走马上任,必然会清理“前朝旧臣”,扫除前任遗留在国安会幕僚团队中的核心人物。

当年麦克马斯特接任弗林后迅速发力“清洗”弗林旧部和班农的“民族主义”支持者,重新理顺国安会内部关系,加强领导力和执行力。履职10天之内,麦克马斯特就废除了弗林设立的新职务(分别为负责地区事务和跨国议题的副国家安全事务助理),并迅速解雇班农密友、国安会副幕僚长特拉·达尔以及负责战略规划的高级主管里奇·希金斯。

麦克马斯特与特朗普

同麦克马斯特的做法类似,博尔顿在上任一周之内就火速重塑国安会高层幕僚,迅速安插“自己人”,撤销网络协调员一职,牢牢把握国安会决策流程的控制权,为白宫可能出现的内部斗争做好了充分的人事准备。

从角色定位看,国安会机制在决策体系中亦惨遭边缘化。

一方面,是由于国安会在特朗普政府中并未发挥应有的跨部门协调和辅助决策作用,总统依赖非正式决策流程,常在重大决策时绕过正式的国安会机制。

近期美政府秘密筹划与塔利班及阿富汗政府在戴维营秘密会晤前,特朗普直接绕过国安会的正式决策机制,只邀请蓬佩奥、博尔顿等极少数幕僚参与前期商讨,最终导致对阿政策朝令夕改、前功尽弃。

另一方面,是由于博尔顿自己放弃了国安会的多数正式流程,希望另搞一套。

博尔顿担任国家安全顾问期间,国安会部长级委员会及常务副部长级委员会召开的协调会议屈指可数。博尔顿认为召开此类会议毫无必要,只要总统加上自己和少量幕僚参与决策就够了。

前国防部部长马蒂斯曾抱怨,在美国退出《中导条约》这一重大问题上,国安会部长级委员会没有召开一次会议,其他多位内阁级高官也常常感觉在重大决策中被博尔顿排除在外。

马蒂斯

三、忠诚已成去留标准?美对外政策灵活度大大降低

目前,接任博尔顿的热门人选包括:

美国国务院伊朗问题特别代表布莱恩·胡克,美国陆军后备役少将里奇·沃德尔,美国朝鲜政策特别代表斯蒂夫·比根,白宫办公厅代主任马尔瓦尼的国家安全顾问罗伯特·布莱尔,美国驻德国大使理查德·格雷内尔,美国退役陆军少校、福克斯电视台评论员道格拉斯·麦格雷戈等。

不难发现,这些来自国务院系统、福克斯电视台的人选都符合一条标准,即对特朗普足够忠诚。或许,博尔顿的离去也标志着这一届美国政府对外政策团队中已经难以发出与总统不同的声音。特朗普选人用人的标准就是如此。

如果说前期白宫内部还有“全球主义”和“民族主义”、“民粹主义”、“本土主义”之争的话,现在这种争论早已偃旗息鼓,而在“民族主义”、“民粹主义”、“本土主义”之下的方式方法之争也因为博尔顿的离去而寿终正寝。

随着前国务卿蒂勒森、国家经济委员会主任科恩、防长马蒂斯等与特朗普意见相左的内阁级官员逐一离去,“忠诚”已成为决定白宫高官去留的黄金标准。

蒂勒森

不过,“不忠诚的”博尔顿离去后,特朗普的整体外交方向难以改变,一些所谓美国“敌对国家”的欢呼恐怕来得也早了点,因为博尔顿自始至终也没能在白宫外交决策中发挥决定性作用。

更应该担心的是,由于国务院、国防部等部门已经向白宫看齐,国安会这一跨部门决策机制本应具备的多元化正趋于单一化,“团队迷思”将取代“多方辩论”主导国安会议事流程。

这一变化将带来两方面影响——

一方面美国政府上下能够更有效执行特朗普以“美国优先”为引领的外交战略,另一方面美国对外政策的灵活度将大大降低,出现外交误判和失误的风险也将进一步上升。

来源:瞭望智库

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