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2019年,东北亚发生了什么大事?

杨锡联 | 中国国际战略学会高级顾问

发布日期:2020-01-08

东北亚是全球发展最具活力的地区之一,东北亚国家之间的多项合作项目正在推进,出现良好的发展势头。

站在2020年开头,回顾过去一年的东北亚局势——

域内国家之间的多项合作项目正在推进;

朝鲜半岛已经创出连续两年没有战争威胁的记录;

中朝关系深入发展,对稳定半岛形势乃至东北亚局势发挥了积极作用。

然而,美国印太战略波及朝鲜半岛,中俄朝面临挑战,缓和下的博弈成为一种新常态;美国的对朝制裁施压、对韩约束限制政策,为韩朝关系投下了阴影。

过去一年,东北亚和朝鲜半岛发生了什么大事?

 

一、东北亚区域合作发展势头良好

东北亚是全球发展最具活力的地区之一,东北亚国家之间的多项合作项目正在推进,出现良好的发展势头。

首先,中日韩三边合作出现进展。

中日韩三国是东北亚地区最重要的经济体。中日韩三国次区域合作,已经经过了20年的共同探讨。2019年8月,第九次中日韩外长会议在北京举行,取得三大成果:

*三国共同倡议多边主义,就维护自由贸易体制取得了共识,凸显了对单边主义和贸易保护主义的针对性。

*三国一致认为应该基于互信加强三边合作,通过对话化解相互矛盾,取得了“三方合作不应受到双边矛盾的影响”的共识。这在日韩关系紧张的情况下,更具现实意义。

*会议就制定《中日韩合作未来十年展望》达成共识,将尽快完成磋商。

会议还通过了“中日韩+X”合作概念文件,勾画了一个以中日韩三方合作为主体的区域合作框架,可望为区域内外共同发展打下基础。

第二,积极探讨发展战略对接。

2019年8月23日,第十二届中国-东北亚博览会在吉林长春开幕,这是中国、朝鲜、日本、韩国、蒙古国、俄罗斯经贸团体共同协办的博览会。

当前,东北亚各国基于强烈的发展意愿都制定了各自的发展战略,如俄罗斯的“欧亚经济联盟”和远东地区开发开放规划、蒙古国的“草原之路”、韩国的“欧亚倡议”和“新北方政策”,而中国则有全球性的“一带一路”倡议和面向东北亚区域的开发开放战略。

这些基于各自国情制定的发展战略,有很多联系点和相通之处,可以做到相辅相成。它们的实施,必然促成地区与地区之间、国与国之间的互补与合作,从而为东北亚区域强化战略联动对接创造历史机遇。

第三,提出共同愿景。

第九次中日韩外长会议提了年内三国共同努力促进的两项指标:一是促成年内举行中日韩领导人会议,二是促成年内就RCEP达成协议。

2019年11月初,包括中日韩在内的亚太地区的15个国家,就《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)文本达成协议,正式协定将于2020年签署。这是由中国牵头推动的亚太地区最大的自由贸易协定,将覆盖世界贸易总量的1/3。

同年12月24日,中日韩三方领导人会议在中国成都召开。

 

二、美国在东北亚地区的战略焦虑

焦虑之一:中朝关系发展

中朝关系的改善,是中国改变周边战略环境的重要步骤。美国对中国在周边地区影响力的上升感到不平衡,产生了一种挫折感。中俄战略协作伙伴关系的内涵也在增加。中俄全面扩大军事合作的范围,拟涵盖战略武器领域。中俄采取的“三个联合举措”,目标直指美国在朝鲜半岛及东北亚地区的战略行为,尤使美国感到焦虑。

焦虑之二:中俄朝三国接近

2019年4月25日,俄罗斯总统普京在与朝鲜领导人金正恩会谈时,提出了恢复朝核问题六方会谈机制和由多方保证朝鲜体制安全的主张。

俄朝首脑会谈之后,美国国务卿蓬佩奥急访俄罗斯,“阻止俄罗斯有可能脱离对朝施压战线”。美国还与日韩协调立场,加固应对朝核问题的“美日韩三方共助”体制。

美国的举措提供了一个重要信息——普京的表态刺激了美国的神经,美国对中俄朝有可能联手高度敏感。

焦虑之三:同盟国内部分歧

2019年,美韩之间关于驻韩美军驻军费用分担问题立场严重对立,谈判几陷僵局。

日韩矛盾激化,美国不得不出手,调和日韩关系,为美日韩安全合作体制“堵漏”。

日韩两个邻国之间的矛盾,起源于历史积怨和领土纷争,2019年韩国采取为“二战”期间朝鲜半岛被强制劳工索取赔偿的法律措施,使得日韩双方矛盾激化。日本动用经济手段,发动将韩国移除贸易优惠国待遇的白色清单。韩国则在安全合作问题上开刀,终止了三年前签署的《日韩军事情报保护协定》。美国极度不满韩国破坏其总体战略、让中国和朝鲜渔翁得利。

应该认识到两点:一是韩国不会脱离美日韩三方安全合作,二是韩国并非有意识地配合中国向美国叫板,韩国加强美日韩三方安全合作机制的意志是坚定的。

美国在东北亚地区,既要与中俄对抗,又要让日韩等盟国承担更多防卫费用,同时又与朝鲜在核问题上博弈,可能导致东北亚地区“二战”后的战略秩序加速崩溃,也预示着美国在该地区的霸权地位正在被削弱。

 

三、“印太战略”打破地区稳定 

2019年6月1日,美国国防部正式发表《印太战略报告》,《报告》将中朝俄三国明确列为美国在印太地区安全的挑战对象,指称中国是“修正主义国家”、朝鲜是“流氓国家”、俄罗斯是“复兴的恶棍国家”。

与奥巴马的“亚太再平衡”战略相比,特朗普的“印太战略”有三个特点:一是明确列出了所谓对美国构成威胁的对象国家;二是获得美国国内朝野各界较为广泛的支持;三是注重纠合盟国构建集团对抗体系。

印太地区势力阵线更加分明,凸显美国的新冷战思维意识。印太战略明显对地区的和平稳定构成新的挑战,冲击地区内的缓和势头,激活新的热点。从长远看,将成为威胁地区安全,恶化区域战略环境的危险因素。

美国国防部长马克·埃斯珀在对美国海军战争学院的学生团体发表演讲时声称,“五角大楼正在评估如何扩大美国在印度太平洋地区的存在,包括加强对已建立的联盟和伙伴关系的承诺,同时扩大和深化与新伙伴的关系,继续飞行、航行和行动,保持军事和商业行动的航行自由,和增加新基地等”。

印太战略的基本构成已经被凸显出来,一是扩大同盟关系网络,二是构建军事基地网络,三是加强军事力量的前沿部署,四是采取维护航行自由的军事行动。

具体而言,调整东北亚地区兵力部署,谋求在东亚地区部署中程导弹。

美国印度-太平洋司令部称:“我们正在建设印度-太平洋地区的战略基地,美国空军正按照惯例部署武器”。

美太平洋战区空军司令查尔斯·布朗2019年7月表示:“到2025年,印度-太平洋地区的美军和盟军将部署220余架F-35。”

韩国政府人士透露,“美军目前正在走部署F-35A相关流程”,“有可能从2020年代初开始在半岛实施部署。”驻韩美军将在韩国部署数10架F-35A,替换群山、乌山基地驻韩美军列装的F-16。

美国单方面退出象征核军控的美俄《中导条约》,破坏了亚洲及全球战略平衡与稳定,并明确宣称将在亚洲地区选址,部署中程导弹。

 

四、美国对朝鲜打的什么算盘?

2019年,美朝之间的沟通渠道一直畅通。美国总统特朗普与金正恩之间,保持书信来往和隔空喊话。同时,半岛无核化对话节奏基本是由美国操控,呈现出戏剧性波折。

一是美国节外生枝提高要价,无核化会谈出现波折。

2019年初,美朝在越南河内举行第2次峰会,按正常程序应当是依据2018年第1次峰会达成协议,深入探讨落实半岛无核化和建立新型国家关系的具体事项。

美国临场发难,脱离预备会议双方商定的程序,要求朝鲜接受利比亚方式弃核,改变了会谈的方向,致使美朝峰会无果而终,美朝无核化会谈随即陷入僵局。

二是特朗普首次踏上朝鲜国土,实现了第3次美朝首脑会晤,美朝确认了维持对话的意愿

2019年6月,朝美首脑在板门店实现了闪电式会晤,特朗普成为70年来首次踏上朝鲜国土的美国总统,在国际上造成了冲击性效应。但由于美韩恢复了缩小规模的联合军演,金特会谈所约定的工作层会谈迟迟不能兑现。

三是美国的核会谈立场出现调整和反思,美朝启动了工作层协商,结束了对话僵局

美朝对话的僵局出现转机,始于美国的政策反思。2019年9月10日,美国总统特朗普突然解除了国家安全顾问、强硬派博尔顿的职务,批评了博尔顿所持解决朝核问题的“先弃核后补偿”的利比亚模式。

特朗普此举在一定程度上折射出美国对第2次朝美峰会上所持立场做出了反思。美朝双方重新回到了谈判桌,于去年10月5日在瑞典斯德哥尔摩重启了工作层会谈,打开了对话僵局。

四是美朝斯德哥尔摩工作层会谈破裂,美国重新规划继续会谈的途径。

美国对朝强压的姿态有所缓和。对朝鲜试射潜射导弹,美国表示出“不介意”的意向,希望继续与朝鲜进行“实质性和持续性的谈判”,促进朝核问题取得“实质性的进展”。

五是朝美立场出现靠拢,无核化会谈再现转机

朝鲜方面,根据金正恩年初确定的限定美国在年底之前突破朝核问题的立场,敦促美方拿出“新办法”。朝鲜将其“分阶段同步走”的路线图,具体化为“保障生存权和发展权”的诉求,要求美国放弃对朝敌对政策,也要解除或缓解经济制裁。

2019年11月17日,美韩军方正式宣布,推迟原定于当月举行的代号为“警戒王牌”(Vigilant ACE)联合空中演习,做出为恢复会谈“营造气氛的善意举措”,并呼吁朝“在采取搁置导弹试验等相应措施的同时,重返对话的轨道”。

为什么会出现这种局面?

美国施行“五不战术”,操控朝美核会谈进程:

一是不放弃政治外交解决的基本路线;

二是不关闭对话渠道;

三是“不急于”解决朝鲜核问题;

四是不改变FFVD(最终完全可验证的无核化,the final, fully verified denuclearization of the DPRK)的基本立场;

五是不松动对朝鲜的制裁。

这种战术,实际上是朝鲜战争中美军使用的“磁性战术(magnetism tactics)”的翻版。美国坚持对话制裁两手并用,以特朗普和金正恩的个人关系为诱饵,调朝鲜的胃口,拉住朝鲜不让核问题脱轨,但只压朝鲜先走第一步,自己不迈出第一步。

“磁性战术”是特朗普所提出的美国“不着急”战略的具体运用,与拖延解决的朝核问题的战略目标是形成匹配。

这种战术包含了三个考虑:一是应对大选;二是根据中美关系变化调解美朝对话节奏;三是为美国推进印太战略预留空间——避免过早消除朝鲜的核威胁导致驻韩美军地位问题进入半岛缓和议程,并以朝鲜的核威胁的存在为抓手,掩护其在东北亚地区的战略推进。

针对美国的“磁性战术”,朝鲜将“领导人的个人关系”“保障安全与与发展利益的新办法”和“年底前实现协商的时间节点”三个因素综合运用,向美国施压,重点在于压美放弃对朝敌对政策。

 

五、半岛国际战略博弈呈现新态势

美国主动出击,在朝鲜半岛地区推行其印太战略,中国和俄罗斯正面迎击,韩国谋求与美国的印太战略对接,朝鲜半岛的战略博弈呈现新的态势。

朝鲜半岛在印太战略中的地位提高。美国对美韩同盟的定位是,“美韩同盟是地区安全和稳定的支柱(linchpin)”。美韩同盟成为美国推行印太战略的依托,“朝鲜的威胁”成为美国推行印太战略战术切入点,朝鲜半岛在美国的印太战略中的地位被提升。

美国加强在朝鲜半岛投棋布子。

一是明确驻韩美军的作用。2019年2月12日,驻韩美军司令罗伯特·艾伯拉姆斯在美国参议院表示,驻韩美军驻扎韩国不仅是为了遏制朝鲜,同时也担任着中国影响力扩大的防御墙角色。早在2005年,美韩已就赋予驻韩美军“战略灵活性”达成协议,根据协议,驻韩美军可以作为“战略机动军”在东北亚地区遂行作战行动。

二是加固同盟体系。美国将美韩分歧、日韩矛盾,一并纳入美日韩安全合作机制框架内一揽子解决。韩国在2019年8月23日,韩日军事情报保护协议(GSOMIA)到期三个月之前,宣布终止该协议。美国紧急“堵漏”,防止美日韩三方安全合作裂痕扩大,松弛对抗中俄朝的安全合作体系。美国通过外交和军事两个途径对日韩两国双向施压,特别强烈要求韩国改变决定,与日本续签协议。最终在韩日军事情报保护协议到期的前6个小时,韩国收回“终止协议决定”,同意与日本有条件续签“协议”,平息了风波。

三是扩大同盟的适用范围,让盟国承担跨地区安全防务义务。据韩国政府人士透露,韩美2019年10月启动修改“韩美同盟危机管理备忘录”磋商,原来备忘录规定,韩美联合进行危机管理的范围为“韩半岛有事时”,美方此次在磋商中提出新增“美国有事时”一条,即在美国的安全受到威胁时韩美共同进行危机管理。如果新增这一条,将成为美国要求韩国向霍尔木兹海峡或南中国海等美军作战领域派兵的一个依据。即便是与韩国没有直接关系的海外纷争地区或是潜在纷争地区,一旦美方认为受到了威胁,都有可能要求韩方派兵。

四是美国在朝鲜半岛谋略运筹,为塑造未来作战态势预设条件。保持在朝鲜半岛的军事存在,是美国的第一目标。为了支撑这一目标,美国运用谋略,为朝鲜半岛战场未来作战设置条件,以凸显美军存在的必要性。

 

六、韩国完成与美国印太战略对接

2019年11月2日,韩美在泰国曼谷东亚峰会期间,进行了双边磋商,发布了美韩关于新南方政策与印太战略合作的联合媒体声明。韩美两国同意共同促进新南方政策和印太战略之间的合作。

至此,韩美完成了经济领域新南方政策和印太战略对接的外交程序。安全领域的合作对接,则更为充分地体现在美国安保同盟框架中解决。

美国注重鼓励和拉拢韩国,为印太战略发挥更为积极的作用,韩国积极响应。韩日矛盾激化后,美国指责韩国终止韩日军事情报保护协议,有可能弱化美日韩三方安全合作机制。韩国极力表白韩美关系不会受到影响,将终止“韩日军事保护协议”与美韩同盟关系切割。

韩国军事上参与印太战略有三个最为明确的举措。

一是在南海航行自由问题上,支持美国的立场。在2019年6月香格里拉对话会后,美日韩三国国防部长会谈,韩国国防部长郑景斗签署了包括三国防长“确认保障航海的自由”条款在内的联合声明。此前,2018年9月16日,韩国海军文武大王号驱逐舰擅闯我西沙领海。

二是积极参与在东北亚地区对中俄空军活动的监视和拦截。2019年7月,中俄空军实施首次联合空中巡航,韩国抗议中俄战机进入了韩国防空识别区及独岛地区的“领空”,出动战机伴飞拦截,并炫耀韩国战机在日本海拦截俄罗斯战机时向俄战机发射了炮弹,企图以此向美国印太战略递送“投名状”。

三是在部署“萨德”问题上,立场不变。韩国的朴槿惠政府使“萨德”在韩国落地,文在寅政府使“萨德”在韩国生根,对于中国关于“切实尊重彼此核心关切、稳妥处理有关敏感问题”的多次提示,韩国置若罔闻。2019年4月20日,驻韩美军在平泽汉弗莱斯基地进行了“萨德”导弹反导系统发射架模拟弹加装训练。

韩国以上军事举措,完全符合美国印太战略的脚本。在这个前提下,朝韩关系虽然已经有所缓和,但是双方军事和经济合作不可能不受到影响。

 

七、朝韩合作进展缓慢,常规军备竞赛升级

朝韩2018年9月19日签署的《关于落实板门店宣言中军事领域共识的协议》,为禁止双方在陆海空等一切空间采取任何敌对行为发挥了制约作用。

韩国国防部评估“9·19军事协议履行情况及成果”时称,韩朝两军一直认真遵守协议中的各项规定。达成协议的一年来,朝军从未有过违反协议的行为,在韩朝边境加剧军事紧张的行为一次也没有发生。

“9·19军事协议”为缓解韩朝军事紧张和增进互信做出实质性贡献,为化解半岛战争风险营造了机遇。自停战协定签订以来,似乎从未出现过边境地区局势如此长期管控稳定的情况。

但是,由于韩国文在寅政府对朝和解合作政策总体上没有变化,接受了“先无核化后缓解对朝制裁”的方针,和美国的立场保持一致,韩国开展对朝经济合作项目以及军事缓和措施,都必须事先得到美国的许可豁免才能实施,造成朝韩两国合作交流进展缓慢。

一方面,朝韩当局对话处于中断状态,经济合作交流没有实质性进展。

由于受美朝关系的影响,2019年朝韩官方对话先后中断。文在寅竭力促成金正恩访韩,举行第4次南北首脑会谈,朝方未予响应。韩朝去年9月设立的联络办公室,在河内金特谈判破裂后,联办主任会议停摆。

金刚山旅游区和开城工业园区,是南北合作交流的两个标志性项目。朝鲜对于启动这两个项目寄予厚望,然而,由于美国的阻挠,经过一年时间未能启动,朝韩互信受到严重冲击,朝鲜失望不满情绪有所增长。

2019年8月15日,文在寅在光复节讲话中提出通过韩朝合作,建设“和平经济”构建半岛和平机制。仅一天后,朝鲜方面就发表谈话,称韩朝对话已丧失动力,朝方无意与韩方再次面对面对话。次月,文在寅在联大提出了“将非军事区打造成和平地带”构想,并提出了三项解决半岛问题的原则,即不容忍战争、相互保障安全、实现共同繁荣,朝方只批驳不响应。

金正恩2019年10月明确表示,要全部拆除由韩国建造的旅游设施,由朝鲜自主开发金刚山旅游区。

韩国文在寅的开启“和平经济时代”的构想,没有解决朝鲜极为关切的解除制裁等现实问题,“和平经济”对朝鲜来说又远水解不了近渴。

韩国在美朝之间牵线搭桥的作用已经衰减,韩国加强国防建设的举措又对朝鲜构成现实的威胁,双边经济合作交流、当局对话均有退步。

另一方面,朝韩军事合作事项尚未完全落实,两国均加大常规军备建设投入,常规战力比拼有所升级。

2019年2月河内朝美第2次首脑会谈无果而终,朝鲜的热情严重受挫,朝韩军事协议的履行也处于原地踏步的状态,具体检查协议履行情况的朝韩军事联合委员会一直仍未能开会。

半岛两方常规军备建设均无所顾忌。韩国制定了投入高额军费的国防五年计划。

据计划,韩军将从2020年起,在5年内投入34.1万亿韩元(约合340亿美元)用于扩大“韩国型导弹防御系统”(KAMD)的防御范围,开建搭载F-35B战机的3万吨级轻型航母,引进可搭载在神盾级导弹驱逐舰上的标准三型(SM-3)防空导弹,研制可打击朝鲜无人机的电磁脉冲武器等。

韩国国防部并提出了投资33亿美元,增购20架F35隐形战机的计划。截至2019年底,韩军共从美国接收13架F-35A战机,到2021年空军引进的40架F-35A战机全部如期服役。

朝鲜在开发短程导弹方面,技术含量有所增加。据估计,在实现短程导弹的弹道变轨、固体燃料生产能力、利用移动式发射架(TEL)的机动发射性能方面均有突破。

朝鲜发射活动虽然有为解除制裁恢复对话协商战术上的考虑,但是最重要的还是发展非对称性武器保安全考虑。

由此可见,半岛南北双方所取军事行动,都意在向对方施压,但是都没有改变对方的政策运行轨迹,也没有改变半岛的缓和势头。朝鲜半岛在低强度的相互威慑中保持相对稳定。

另外,南北军备增长仍然处于不同步状态。朝鲜为了应对一旦弃核后必定出现的军事不平衡,只能发展不对称战力。韩国前统一部长丁世铉认为,朝鲜之所以试射导弹是考虑到放弃核武器之后,弥补常规军事力量的劣势。

总体上看,朝鲜的军备建设没有强项,发展项目比较单一。朝鲜仍对目前朝韩军事失衡状态感到焦虑,发射导弹并不能改变军力整体处于劣势的状态。

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